姬雄海:论人民法院案件审理风险防范化解问题

——以榆林市两级法院审判执行权力运行的监管为视角

作者:姬雄海     来源:市纪委监委驻市中级人民法院纪检监察组     发布时间:2019-10-24    浏览次数:

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近几年来,随着我国改革开放的不断深化,社会转型和利益格局的重新调整,各种深层次的社会矛盾和社会问题日益凸显。在此期间,人民法院以前所未有的广度和深度推动内部司法改革,以居中裁判者的身份,以主动承担责任的态度,维护社会稳定、化解社会矛盾。当然,法院维权环境的改变,直接带动的是人民群众对诉讼权期待值的提升,而最终直观表现出来的显性结果,就是人民法院受案数量几何式递增的态势。案件数量的增加,意味着参与诉讼的人数增加,即从小范围受众面,扩增到大面积的诉讼需求者,包括正在参与诉讼、即将参与诉讼,以及诉讼行为的旁观者。“存在即为必要,需求即为合理”,受众面的扩大,代表着法官以及执行官(以下均通称为法官)的办案数量和质量成为了社会各界关注的焦点。对此,笔者依据习近平总书记关于坚持底线思维着力防范重大风险的讲话精神,结合中、省政法工作会议相关部署要求,对榆林市两级法院法官案件审理风险防范工作进行了深入调研。

一、当前法官审理案件存在安全风险的现状及特点

据统计资料表明,2016榆林法院纪检组监察室共受理各类举报151件(次);2017年共受理各类举报217件(次),含重复件72件(次);2018年共受理各类问题线索303件(次),含重复件99件(次);2019年1-5月份共受理各类问题线索94件(次),含重复件20件(次)。

  2014年—2019年5月全市两级法院共受处理违法违纪人员68人,其中市法院7人,基层法院61人。其中因涉嫌犯罪被移送司法机关的6人。具体情况见图表:

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何为安全风险防范?其本质表现就是人民法院审判执行权的运行监管。从宏观层面来看,安全风险防范是法官在具体行使权力过程中,对于可能发生的安全风险类型的一种避免和积极预警态度。从我国法院办理案件分布特点上来看,我国90%以上的案件集中在中级、基层法院,因此中级、基层法院呈现办案安全风险点多、面广的特点,从表现形式上来讲就是不作为、不规范、不合法。从立体层面上看,主要就是指思想道德、岗位职责、制度机制、流程运行和外部环境五个方面存在的安全风险。经过调研,笔者发现,法官办案安全风险主要存在以下几种情形:

(一)思想道德方面:主要表现在法官因私欲、私利以及意识形态等方面偏离了社会主义司法核心价值观,造成思想道德滑坡,司法职业操守发生偏移,导致审判执行权力运行过程中的失控,或者以职权便利授意或指示法官违反职业操守,致使司法权力运行出现不公正、不公平,使行为对象利益受损或取得不当利益,如:有的法官违反廉洁纪律,违规收受财物,干预和过问案件,或者为案件当事人通风报信;有的法官利欲熏心,非法接受他人财物、现金及购物卡,办案不讲事实、不讲证据,或为一已之私,不惜以身试法,伪造或者违规制作、送达虚假诉讼文书,如神木法院锦界法庭书记员李某应其叔父请托,在未按程序立案的情况下,擅自制作虚假民事查封、解封裁定书,以帮助其叔父名下财产被债权人保全。还有榆阳法院民事法官马某,利用职务之便,伪造民事调解书,与保险公司职工共同骗取案件赔偿款3万元占为已有,目前已被取消法官资格,并移送检察机关审查起诉。其实质就是“以权谋私”、“循私枉法”。

(二)法官岗位职责方面:主要表现为在岗法官失职、不作为或不正确履行职责,如:接待当事人言语、行为、举止不文明,不规范;有的法官办案中名利思想作祟,急于求成,逼迫当事人调解、和解,以权压人,或者片面追求任务指标,对一些案件盲目报结,形成假结案现象,如曾被媒体报道的“全流程造假”的定边法院执行法官万某,在办理三起执行案件中存在“立案程序违法、案卷弄虚作假、执行程序违法、结案方式违法”的问题,目前已被双开,因涉嫌玩忽职守罪被移送检察机关审查起诉;有的法官泄露审判执行秘密,引发当事人不满意,或者造成对方当事人利益受损,继而出现上访、缠访等事件。其实质就是“失职渎职”、“玩忽职守”。

(三)审判执行流程方面:主要表现在审判执行业务流程的各环节衔接缺乏制约、监督的内控机制,使法官在“真空”的状态下行使权利,具有随意性大、不严谨、开放式、违反法定程序的特点。如有的法官在办案中不严格按程序办理延期审理或延长审限手续,随意变更开庭时间等等,导致有些案件审理周期无限延长,或多次增加开庭次数,超审限现象严重,引发当事人的不满。实质就是“因案而异”、“滥用职权”。

(四)制度机制方面:主要表现在法院司法制度及其配套机制的不完善,造成工作职权不清、职责模糊,以致法官对职责行使的时限、质量和标准缺乏规范意识。司法体制改革以来,法院实行分类管理制度,但实践中由于法官助理、书记员的大面积缺乏,以致法官、法官助理、书记员的职责很难厘清,有的法官身兼数职,全程一肩挑,很难保证工作中各个环节不出现差错。此外,由于工作压力等原因,对于承办法官以及合议庭的职责以及如何担责范围不具体,使承办法官有过多的自由衡量权和决定权,致使司法权力失控。其实质就是“权利自由”、“标准不一”。

(五)外部环境方面:主要表现在法院外部人员出于自身利益考量,对法官进行利益诱惑或其他非正常影响,使法官不能按规范行使权力,致使诱惑者受益或不受损的行为。如有的法官在办案中办人情案、金钱案,成为他人不当权利取得的“保护伞,以致触犯了法律红线,沦为犯罪分子。实质就是“权钱交易”、“行贿受贿”。

综上分析,法官审理案件安全风险的成因既有主观原因也有客观原因。从主观层面分析,部分办案人员对法律和纪律一知半解,依法依纪办事意识淡薄;有的政治素质还保持一个较高水平,但职业道德观念发生扭曲;有的以案谋私,把办案作为个人感情投资的机会等等。从客观方面分析,随着司法体制的改革和创新,办案队伍的专业化,员额法官身负的责任重大,压力空前,远远不能满足人民群众的期盼和要求,尤其是能够符合遴选法官条件的人员相当紧缺、严重缺岗问题。再则,因上级法院的有些考评不切实际,时时处处强调相关数据,以数据考核成绩,如每月的结案率等,导致办案人员为逃避责任,出现办案相关数据造假现象。由于办案风险与办案数量是成正比的,不办案就没有办案安全风险问题,致使实践中员额法官存在“懈怠”的情形越来越明显。

二、法官审理案件中出现安全风险的成因分析

近年来,法院系统内部的司法腐败问题逐渐显现,且从发展趋势上来看,形势愈来愈严峻,种类繁多,而且形式多样。从涉及人员面上,纵深跨度也是非常大的,无论是最高法,还是基层法院,均有人员涉及,从职务分布上,上至院长、庭长、审判员,下至书记员、法警。法院人员在审理案件中呈现出的安全风险涉及面广、跨度大的特点,细究其原因,主要存在以下几方面的原因:

(一)法官队伍管理不精细,重视法官的司法技能培养,忽视对法官思想意识形态领域以及思想道德方面的教育。随着法官法的实施以及司法体制改革的不断深入,司法责任制改革对法官的学历、业务水平、逻辑思维能力、处理事宜能力等专业业务能力提出很高的要求,同时要求法官的法律水平均在法律本科以上,而且法院每年均要对法官进行业务培训,但是为何法官在办案中仍出现各种各样的风险问题,主要表现为,少数法官为民意识不强,忽视国情,超越实际、脱离群众,重判轻调,重结案轻效果,不愿做细致的群众思想工作,致使一些敏感案件社会效果极差;有的法官故意办错案,办假案,故意钻法律的空子,甘愿为一方当事人充当保护人,或者与律师及诉讼代理人一道,利用手中的司法权,损害对方当事人的正当权益。据统计,受处分的法官中90%以上均不同程度地存在集体意识淡薄,个人享乐主义思想盛行,将人民赋予的权利当作获取个人非法利益的工具。

(二)审判执行行为不规范,作风不扎实。如有的法官执法办案不愿遵守《法官行为规范》中的“规定动作”,而是自以为是,随心所欲,不严格按实体法、程序法执行,言行举止随意,工作方法简单粗暴,态度冷、硬、横、推;庭审中质证、认证不规范,对当事人提供的证据审查不细,随意打断当事人发言,让当事人产生不信任感,甚至有对立情绪,尤其是处于弱势或败诉的当事人会对裁判的正确性产生“合理”怀疑,降低了司法的公信力;个别法官司法技能不高,执法不廉,在办案过程中,重实体、轻程序,加剧了群众对审判执行工作的不信任,使法官结了案,也便结下了怨,引发当事人的上访缠访。

(三)审判执行流程管理流于形式,对法院办案细节的检查缺乏有效监督,落实不到位。目前,全国法院在审、执各个环节管理上虽然方法多样化,各有特色,但有些指标设定不科学,如结案率、上诉率等;有些指标没有设定,不能起到全程留痕的监督作用,实践中,法官在办案细节上出现的问题较多,如:有的案件不按排期开庭,随意更改开庭时间;有的文书送达不及时;有的案件久拖不审、久审不结,随意中止、延期时间,直到当事人上访才予以重视;有的案件久拖不执,贻误执行时机,被执行人有执行能力而不执行,产生了“法律白条”;有的执行不当,或超标的执行,或裁定中止和终结执行不当;有的案件采取查封、冻结、拘留、罚款等强制措施不当,或错误执行案外人财产等等,对于出现上述类似问题,在审判管理环节上不能及时予以监督,督促改正,成了摆设。

(四)案件文书审查、质量评查把关不严,致“问题案件”频频发生。最高法院要求法官办结的所有应公开的案件一律上中国裁判文书网,实践中,有的法官由于工作不负责任,不严谨,致使一些上网文书质量不高,在叙述事实、证据佐证、论理及校对等方面存在问题,导致裁判结果受到当事人及公众的质疑,继而引发当事人的申诉及上访。

(五)法官职业保障制度不完善。众所周知,中国的法官责任重、待遇差、晋升难,职业荣誉感极低,尤其是中、基层法官面对的是广大底层老百姓,要解决大量的社会矛盾以及纠纷,工作模式常常是五加二,白加黑,而法官工资待遇不及普通律师收入的十分之一,因此,法官常常自嘲为“司法民工”。近年来,随着法院司法责任制改革的深入,员额法官面临案多人少,工作压力大,法官责任追责终身制的风险,加之基层法官晋升难以及家庭经济生活压力等因素,导致业务精通的青年法官纷纷离开法官岗位,选择待遇好的公司法务或转行当律师。虽然目前国家对法官的工资待遇稍有提高,但与法官的工作量相比,简直是杯水车薪。法官也是普通人,他也要生活,也有各种社会需求,如果一味地只强调思想高压教育,而不解决法官的社会地位以及生活后顾之忧,就不可能杜绝法官办案中出现的司法腐败现象。因此适当借鉴外国的高薪养廉制度不失为一个好的方法。

三、当前法官办案安全风险防控的对策及建议

根据“事前、事中、事后”时间节点不同,对法官办案中可能发生风险的重要岗位,重点环节,要有针对性地制定严密的监管措施,通过前期预防措施,中期监控机制和后期处置办法,及时纠正不当行为,避免苗头发生、倾向性问题演变为违纪违法行为。在化解法官自身存在的风险方面,要不断强化改革叠加时期的法官干警思想政治教育,坚决树牢“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,真正体现立行立改,务求实效的具体行动上。笔者建议,法官办案风险防控应从以下几方面着手:

(一)加强政治思想道德教育和社会主义司法核心价值观教育。思想道德风险是导致法官办案风险发生的主观诱因,提前教育可以在一定程度上警示,树立信念,促使办案者感化并主动遵守。

1、增强政治责任,增强政治敏锐性和鉴别力。法官要切实将政治责任扛在肩上,注意鉴别审理案件背后的敏感复杂因素,警惕小案件演变为大事件、司法问题演变为政治风险,防止机械办案、机械司法,时刻要绷紧政治这根弦。在开展工作、处理案件时,要与中央对形势的判断,对大局的部署结合起来,充分评估案件处理对安全稳定大局的影响。要加强对重大敏感案件的监督管理,坚持稳字当头、以稳促进、以进固稳,切实提高风险防控能力,确保政治效果、法律效果和社会效果,实现有机统一。

2、加大反腐廉洁教育工作。法院政工、纪检部门应在日常工作中,从政治站位、职业道德、业务素质、廉政警示等多种形式进行正面引导和反面警示,使干警能够正确认识法院廉政建设的重要性和必要性,教育干警保持长期的高度警惕性,时时自省。

(二)完善法院法官办案风险防范配套机制。法官办案中的风险防范是确保司法公正的一个重大前提,因此必须从法官岗位职责中可能存在的风险点一一布控,才能最大限度地杜绝司法不廉洁行为。

1、首先要从相关制度上进行完善。如进一步完善审判管理评价制度,法官职业保障制度,廉政监督制度,岗位职责及时提醒制度等等方面,要从有利于法官正确履职前提出发,要从关爱法官的角度出发,切实保证法官的待遇和职业保障,对法官在办案中可能出现的违法违规行为,要提前警醒,事中及时监督,避免严重后果发生。

2制定严格的规章制度,落实相关制度管理人。例如,制定干警工作时间和非工作时间的管理规定,有效约束个人行为,树立干警正确的价值观,培养积极、健康的个人生活方式;严格执行法官回避制度,杜绝徇私舞弊;认真落实立审分立、审监分立、审执分立和审判流程管理规定,并狠抓各项制度的落实情况,标本兼治,使基层法官的日常工作和生活都经得起组织的检验。

3、进一步优化司法资源配置。明确院、庭领导的审判管理职能,明晰审判组织与人员的职责权限,划清管理与干预的边界,加强院庭长对审判流程、审理进度、案件质效的宏观把控情况,对案外干扰的有效排除情况、监督院庭长对重点案件、重点环节的把控情况,可以控制一部分因制度机制的不完善而引发的安全风险。

(三)实行定岗定责全面考核机制。对法官岗位职责要进一步明晰,编制固定的职权清单,实行定岗定责,按审判执行流程节点进行全面考核评比,杜绝违规违法办案。同时实行案件过错追究,奖励先进、惩戒违规的奖惩激励机制,不能一味地只讲办案数量,不讲办案质量和办案效果,对不按程序规定办理的法官,要予以扣分,情节严重的要予以惩处。

(四)加大纪检监察部门审务督察和司法巡查工作,形成常态化预警机制。要充分利用智慧法院建设,利用大数据信息化发展,定期或不定期对审判执行权力进行监控,排查发现和锁定风险,并对办案风险发生进行预警,减少风险发生,控制风险范围,使其损害不再扩大并有效停止,而不是等待风险发生后才予以处理。纪检监察部门应主动出击,对发生办案风险的案例从正反两方面进行总结,汲取经验教训,加大监督和惩处力度,不断创新风险防控举措,切实摸索出一套具有可操作性的管理办法。

(五)净化法官的工作环境,规范并制裁影响法官正确履职的违规违法行为。因为法院的特殊工作环境,需要与各类人员有交集,尤其是与律师的交集比较多。而一些当事人及其亲朋好友以及律师,出于自身利益,不惜从日常生活的方方面面对法官予以拉拢,意志薄弱的法官不能自持,导致违法违纪,沦为别人谋取私利的工具。因此,纪检部门在依法对违法违纪法官予以严惩的同时,还必须对那些行贿法官以及诱惑法官的诉讼参与人以及案外人,加大制裁力度,根据其情节轻重,提请相关部门或所在单位对其予以惩处,只有这样才能达到标本兼治,有效杜绝此类事件的发生。

法院法官审理案件风险防范化解工作是一个较为复杂的系统性工程,从发展以及推进过程上来讲,前景任重而道远,既不可能一蹴而就,也不可能立竿见影,还需要在法院工作中进一步细化各类风险点,更好地完善风险化解工作。